穆虹：坚持和完善生态文明制度体系

责任编辑：鲍卫兵；文：穆虹

    党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），贯彻党的十九大精神，对“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”作出系统安排，阐明了生态文明制度体系在中国特色社会主义制度和国家治理体系中的重要地位，明确了坚持和巩固生态文明制度体系的基本内容，提出了不断完善和发展的总体要求和重点任务。这充分体现了以习近平同志为核心的党中央对生态文明建设的高度重视和战略谋划，顺应了人民群众对美好生活的热切期待，彰显了坚持和完善生态文明制度体系在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要意义。我们要认真学习、深刻领会、坚决落实好这一战略部署。
    
    一、牢牢把握坚持和完善生态文明制度体系的总体要求
    
    将生态文明制度建设作为中国特色社会主义制度建设的一项重要内容和不可分割的有机组成部分，是由中国特色社会主义制度的内在要求决定的。党的十七大报告第一次明确提出建设生态文明的要求。党的十八大报告把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局。党的十八届三中全会要求加快建立系统完整的生态文明制度体系。党的十八届四中全会提出用最严格的法律制度保护生态环境。党的十八届五中全会确立了包括绿色在内的新发展理念，提出完善生态文明制度体系。党的十九大报告指出，加快生态文明体制改革，建设美丽中国。
    党的十八大以来，我们党关于生态文明建设的思想和实践不断丰富和发展。在“五位一体”总体布局中生态文明建设是其中的一位，在新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略中坚持人与自然和谐共生是其中一条基本方略，在新发展理念中绿色发展是其中一大理念，在三大攻坚战中污染防治是其中一大攻坚战。这些重要部署和要求充分体现了习近平生态文明思想，体现了我们党对生态文明建设规律的把握，体现了生态文明在新时代党和国家事业发展中的地位。党的十九届四中全会《决定》全面贯彻了党的十八大以来党中央关于生态文明建设的决策部署，进一步明确了坚持和完善生态文明制度体系的总体要求。
    践行绿水青山就是金山银山的理念。习近平总书记指出：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”这是重要的发展理念，体现了人与自然和谐共生的价值取向。我国经济进入高质量发展阶段，生态环境的支撑作用越来越明显。要正确处理生产生活和生态环境的关系，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。
    坚持绿色发展。这是建设美丽中国的重要基础，也是推进现代化建设的重大原则。中国的发展绝不能以牺牲环境为代价，要坚持生态优先、绿色发展，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系，从技术、经济、法治、教育等方面综合施策，倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，从源头上推动实现绿色转型，降低资源消耗、减少污染排放、防止生态破坏。
    加快污染防治。围绕着力解决突出环境问题，坚持全民共治，源头防治，深化体制机制改革，构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系，完善污染防治区域联动机制和陆海统筹的生态环境治理体系。明确环境治理中各主体的责任义务，政府履行主导职责，企业承担主体责任，社会组织和公众发挥参与和监督作用。
    筑牢生态安全屏障。这是建设美丽中国的长远大计。要统筹山水林田湖草一体化保护和修复，加强对重要生态系统的保护和永续利用，构建以国家公园为主体的自然保护地体系，加强长江、黄河等大江大河生态保护和系统治理，开展大规模国土绿化行动，加快水土流失和荒漠化、石漠化综合治理，保护生物多样性。
    构建生态环境保护制度体系。科学把握生态文明建设的系统性、完整性及其内在规律，按照源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的思路，构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，健全国土空间开发、资源节约利用、环境污染治理、生态保护修复的体制机制，推动形成人与自然和谐共生、协调发展的新格局。
    
    二、坚持和巩固党的十八大以来生态文明体制改革取得的重大制度成果
    
    党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央推动全面深化改革，加快推进生态文明顶层设计和制度体系建设，相继出台《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》，制定了40多项涉及生态文明建设的改革方案，修订环境保护法，从总体目标、主要原则、重点任务、制度保障等方面对生态文明建设进行全面系统部署。
    我国生态文明制度体系加快形成，已经建立起生态文明制度的“四梁八柱”，生态文明体制中源头严防、过程严管、损害赔偿、后果严惩等基础性制度框架初步建立。
    重大基础性改革迈出重要步伐。自然资源资产产权制度改革积极推进，国土空间开发保护制度日益加强，制定自然资源统一确权登记、自然生态空间用途管制办法，推进全民所有自然资源资产有偿使用制度改革，开展空间规划“多规合一”、国家公园体制等试点，推动划定并落实生态保护红线，建立起覆盖全国的主体功能区制度。
    环境治理体系改革纵深推进。中央环境保护督察制度建立，如利剑出鞘，一改以往环保督察“稻草人”形象。对省以下环保机构监测监察执法实行垂直管理，全面实行河长制、湖长制及控制污染物排放许可制，生态环境监测数据质量管理、排污许可、禁止洋垃圾入境等环境治理措施加快推进，开展按流域设置环境监管和行政执法机构试点，增强流域环境监管和行政执法合力，实现流域环境保护统一规划、统一标准、统一防治、统一监测、统一执法。提高污染排放标准，强化排污者责任，健全环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度。构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。
    资源总量管理和全面节约制度不断强化。资源有偿使用和生态补偿制度持续推进，开展生态环境损害赔偿制度试点。环境保护税、绿色金融、碳排放交易等环保经济政策制定和实施。
    生态文明绩效评价考核和责任追究制度基本建立。编制自然资源资产负债表，实行领导干部自然资源离任审计，严格执行生态环境损害责任终身追究制，落实环境保护“党政同责”“一岗双责”，推行生态环境保护公益诉讼。
    生态环境管理体制改革获重大突破。组建自然资源部，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责；组建生态环境部，统一行使生态和城乡各类污染排放监管和行政执法职责。先后修订了环境保护法、环境保护税法、大气污染防治法、水污染防治法，制定出台核安全法等法律，法律制度不断完善、更加严密。
    这一系列制度建设，涵盖了生态文明从源头、过程到后果的全过程，包括环境治理、空间管制、资源节约等多个方面，具有很强的系统性、整体性、协同性和操作性，推动我国生态文明建设取得重大进展，生态环境保护发生了历史性、转折性、全局性变化。这些制度成果来之不易，经验弥足珍贵，需要继续坚持、不断巩固、持续深化。
    
    三、完善和发展生态文明制度体系的主要任务
    
    党的十九届四中全会从实行最严格的生态环境保护制度、全面建立资源高效利用制度、健全生态保护和修复制度、严明生态环境保护责任制度4个方面，提出了坚持和完善生态文明制度体系的努力方向和重点任务。必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把思想和行动统一到党中央决策部署上来，坚持改革创新，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，坚持系统集成、协同高效，推动生态文明制度更加成熟更加定型。要重点完善和发展好以下重要制度。
    健全自然资源产权制度。这是加强生态环境保护、促进生态文明建设的一项重要的基础性制度。党的十八大以来，我国自然资源资产产权制度逐步建立，在促进自然资源节约集约利用和有效保护方面发挥了积极作用。但同时也还存在自然资源资产底数不清、所有者不到位、权责不明晰、权益不落实、监管保护制度不健全等问题，导致产权纠纷多发、资源保护乏力、开发利用粗放、生态退化严重等问题，迫切需要进一步健全自然资源资产产权制度。落实《决定》要求，非常有必要在完善自然资源产权体系、落实产权主体、调查监测和确权登记、促进自然资源集约开发利用、健全监督管理体系等方面加大改革力度，创新体制机制。

 加快建立健全国土空间规划和用途统筹协调管控制度。这是整体谋划国土空间开发保护格局，建立全国统一、权责清晰、科学高效的国土空间规划体系的迫切要求。扎实有效推进国土空间规划体系建设，要求全面落实党中央重大决策部署，体现国家意志和国家发展规划的战略性，自上而下编制各级国土空间规划，落实国家安全战略、区域协调发展和主体功能区战略，明确空间发展目标，优化城镇格局、农业生产格局、生态保护格局，确定空间发展策略，高标准绘制全国国土空间开发保护“一张图”，尽快将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融入国土空间规划，真正实现“多规合一”，解决好各类规划不衔接、不协调的问题。
    完善绿色生产和消费的法律制度和政策导向。按照《决定》精神，构建包括法律、法规、标准、政策在内的绿色生产和消费制度体系，加快推行源头减量、清洁生产、资源循环、末端治理的生产方式，推动形成资源节约、环境友好、生态安全的工业、农业、服务业体系，有效扩大绿色产品消费，倡导形成绿色生活行为，既是更加自觉地推动绿色低碳循环发展的内在要求，也是推动新时代我国经济高质量发展的重要内容。需要统筹推进绿色生产和消费领域法律法规的立改废释工作，结合实际促进绿色生产和消费，鼓励先行先试，做好经验总结。着力完善能耗、水耗、地耗、污染物排放、环境质量等方面标准，完善绿色产业发展支持政策，完善市场化机制及配套政策，发展绿色金融，推进市场导向的绿色技术创新。
    全面建立资源高效利用制度。人类对资源的开发利用既要考虑服务于当代人过上幸福生活，也要为子孙后代永续发展留下生存根基。改变传统的“大量生产、大量消耗、大量排放”的生产模式和消费模式，把经济活动、人的行为限制在自然资源和生态环境能够承受的限度内，使资源、生产、消费等要素相匹配相适应，用最少的资源环境代价取得最大的经济社会效益，形成与大量占有自然空间、显著消耗资源、严重恶化生态环境的传统发展方式明显不同的资源利用和生产生活方式，是我们党既对当代人负责、又对子孙后代负责的体现。落实这一制度，需要树立节约集约循环利用的资源观，实行资源总量管理和全面节约制度，强化约束性指标管理，实行能源、水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动，加快建立健全充分反映市场供求和资源稀缺程度，体现生态价值和环境损害成本的资源环境价格机制，促进资源节约和生态环境保护。
    构建以国家公园为主体的自然保护地体系。主要目的是推动科学设置各类自然保护地，建立自然生态系统保护的新体制新机制新模式，建设健康稳定高效的自然生态系统，为维护国家生态安全和实现经济社会可持续发展筑牢基石，为建设美丽中国奠定生态根基。重点工作有以下4项：一是按照自然生态系统原真性、整体性、系统性及其内在规律，将自然保护地按生态价值和保护强度高低，依次分为国家公园、自然保护区、自然公园三类。二是理顺各类自然保护地管理职能，按照生态系统重要程度，将国家公园等自然保护地分为中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理三类，实行分级设立、分级管理。三是创新自然保护地建设发展机制，实现各产权主体共建保护地、共享资源收益，建立健全特许经营制度。四是强化自然保护地监测、评估、考核、执法、监督等，形成一整套体系完善、监管有力的监督管理制度。

健全生态环境监测和评价制度。我国从20世纪70年代起就开展了生态环境监测评价工作，但由于长期以来生态环境监测事权主要在地方，各地区监测数据指标不一致、技术力量参差不齐，使得数据的科学性、权威性难以保证，难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预，难以适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求。落实《决定》精神，需要紧紧围绕生态文明建设要求，深化生态环境监测评价改革创新统一监测和评价技术标准规范，依法明确各方监测事权，建立部门间分工协作、有效配合的工作机制，统筹实施覆盖环境质量、城乡各类污染源、生态状况的生态环境监测评价，加快构建陆海统筹、天地一体、上下协调、信息共享的生态环境监测网络，客观反映污染治理成效，强化对生态环境污染的成因分析、预测预报和风险评估。
    落实中央生态环境保护督察制度。中央生态环境保护督察制度建立后，已完成第一轮并启动第二轮督察，实现对31个省（区、市）的全覆盖，及时发现并督促解决了各地区存在的大量生态环境问题，有效促进了各地生态环境质量的提升，得到人民群众广泛认可，取得了较好的工作效果。实践证明，中央环境保护督察制度建得及时、用得有效，能够推动各级党委和政府层层压实环保责任、形成自上而下和自下而上的环保合力，是一项经过实践检验、行之有效的制度安排。推动中央生态环保督察不断向纵深发展，需要拓展督察内容，从单方面的督察生态环保向促进经济、社会发展与环境保护相协调延伸，指导督促加大省级生态环保督察力度，从着重纠正环保违法向纠正违法和提升守法能力相结合转变，指导地方全面提高生态环境保护能力。
    我们要坚决贯彻党中央关于坚持和完善生态文明制度体系的战略部署，在坚持巩固、完善发展、遵守执行生态文明制度上持续用力、久久为功。已经出台的要抓紧落实落地，实践成熟的经验做法要及时上升为制度、转化为法律，补短板、强弱项，推进系统集成、协同高效，着力把制度优势更好转化为治理效能，为早日建成美丽中国而努力奋斗。
    
    来源：经济日报